利用PPP模式刺激民間投資 2009-06-24 12:09:03

 

郭萬達

  從去年年底我國推出4萬億元經濟刺激計劃以來,關于如何啟動民間投資的話題就一直沒有斷過。今年5月未,有兩件大事又一次激起了社會對民間投資的熱情:一是國務院轉發改委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見》;二是《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》的發布。

  第一件事使社會將目光再次投注到長時期以來討論的“打破壟斷,刺激民間投資”的問題,第二件事被視為對民間投資開閘的信號。

  從今年1~5月份的經濟數據來看,政府投資對經濟的拉動作用確實已經在初步顯現,但民間投資的熱情似並沒有激起。因此,如要避免出現“大W”或“小W”的宏觀經濟情景,下半年的關鍵是如何迅速有效地啟動民間投資。

  國際經驗表明,啟動民間投資,公共部門和私營部門合作模式(Public-Private-Partnership),即PPP模式,是一種比較有效的方式。今年1~4月間,筆者在英國愛丁堡大學參加 “金融與投資在低碳經濟”研修班,其間有兩個星期在蘇格蘭政府就金融服務政策問題進行了調研。蘇格蘭政府財政部官員重點介紹了籌備設立“蘇格蘭未來信托”(Scottish Futures Trust,簡稱SFT)的情況。據介紹,“蘇格蘭未來信托”將作為PPP模式來設計,並對傳統的PPP模式進行了創新。

  據蘇格蘭政府負責籌備工作的財政部官員介紹, “蘇格蘭未來信托”初期作為一個非營利機構設立,其主要功能是為政府的公共服務提供一個金融平台,專注于基礎設施的建設與投資。“蘇格蘭未來信托”第二期將設立“蘇格蘭未來信托公司”,吸收私營部門參與,以此為平台組建不同的基礎設施的項目融資公司。

  “蘇格蘭未來信托”的基本功能包括:為提供公共服務的政府機構提供服務的資產;為提供公共服務的政府機構提供私人融資;通過聚集需求提供更便宜的金融服務;提供更專業的意見和規劃支持公共部門的規劃和提供基礎設施投資項目;提供對基礎設施進行投資的協調和協作;為公共和私營部門的市場參與提供一個論壇平台。

  作為信奉“自由市場經濟”的蘇格蘭政府,為什麼要由政府財政預算資金來發起設立專注基礎設施的投資機構呢?主要有三個背景:

  第一,是蘇格蘭政府刺激經濟、實現向“低碳經濟”轉型的需要。蘇格蘭議會正在討論《氣候變化法案》,提出到2050年減排80%的目標,蘇格蘭政府把對低碳經濟的投資作為應對金融危機、刺激經濟增長的重要手段。

  第二,是蘇格蘭巨大基礎設施投資的需要。據蘇格蘭政府測算,未來十年,蘇格蘭的基礎設施投資需求巨大,包括交通、能源、氣候變化和水、環境、住房、學校、健康、體育在內的“基礎設施”,總投資約370億英磅。因此,需要設計一個機制,以調動私人資本對基礎設施投資的積極性,滿足蘇格蘭巨大的基礎設施投資需求。

  第三,是提高政府財政投資效率的需要。蘇格蘭政府每年有10%左右的政府預算作為“資本支出”投資在基礎設施。比如,從2009~2011年這三年的財政年度,蘇格蘭政府預算32.6億、35.8億、36.6億英磅用于基礎設施投資,同期,蘇格蘭政府預算中還有12億英磅用于地方政府的投資。用好政府預算投資,提高基礎設施的投資效率,是設立“蘇格蘭未來信托”機構的背景和出發點。

  在全球應對金融危機的背景下,蘇格蘭政府通過設立“蘇格蘭未來信托”機構,將財政預算資金轉變為金融資產,從而發揮政府財政投資的杠桿作用,提高政府投資基礎設施的效率,並通過PPP模式設計,調動私人資本的投入,幫助地方政府發行債券,以滿足蘇格蘭對基礎設施巨大的投資需求。

  我國近些年來,在公用事業的改革上,已經有很多省市通過PPP模式吸引了民間資本進入。實踐証明,有些是成功的,但也不乏失敗的案例。2007年~2009年,在北京和上海嘗試了若幹年的城市公交PPP就相繼尷尬謝幕,PPP模式在我國是否水土不服呢?筆者認為,作出這種判斷,未免過于武斷。我們知道,PPP模式從19世紀開始,在全世界的橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、燃氣、電信、垃圾處理等多個領域得到廣泛應用,成功的案例不勝枚舉,說明模式本身沒有問題。在目前情況下,更需看到PPP模式對民間資本的帶動效應,而不是“因噎廢食”,阻礙民間資本進入公用事業和基礎設施領域。

  如何有序地引導民間資本進入公用事業和基礎設施領域呢?本人認為以下兩點是PPP模式在我國成功實施應該注意的:

  其一,PPP模式是公私合作模式的總稱,其具體的模式還有很多,如服務合同、管理合同、租賃合同、特許經營、BOT、BOO、BOOT、股份制等。再具體到某個產業和某個領域,甚至一個特定地區的某個具體項目,都有一個具體的PPP模式與之相適應。因此,在運用PPP模式的過程中,要對特定領域PPP適合的具體模式進行深入細致的研究,審慎選擇,杜絕“南橘北枳”的現象。

  其二,PPP模式成敗的關鍵在于,是否建立了與多元化投資體制相一致的監管體制。在公用事業和基礎設施領域,盡管通過PPP模式引入了民間資本,但並不能改變公用事業和基礎設施的公共性質,而投資者的目標是追求投資收益最大化,在這種情況下,就需要建立相應的監管體制,在實現使用民間投資的基礎上,保障公眾利益不受損傷。

  [作者系綜合開發研究院(中國‧深圳)副院長,本欄目為本報和綜合開發研究院(中國‧深圳)聯合推出]

Source: http://financenews.sina.com/sinacn/304-000-106-109/2009-06-24/12091091567.html

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